¿Superministro para la crisis? El presidencialismo, en jaque

En la Argentina de las crisis económicas crónicas, los presidentes siempre se ufanaron de oficiar también como ministros de Economía. Salvo cuando la responsabilidad por la disparada de las variables macroeconómicas los mostró sin herramientas, y tuvieron que buscar un punto de apoyo para revertir la situación. Domingo Cavallo fue así un superministro, listo para inaugurar un modelo de país con el régimen de convertibilidad. Sergio Massa se presenta como otro, dispuesto a frenar el dólar, la emisión y la inflación.Al padre del primer modelo le tocó convivir, primero, con un presidente fuerte, con quien competía, Carlos Menem, y con un jefe de Gabinete que se movía en las sombras, pero que tenía control político, Eduardo Bauzá. Su suerte lo llevó a soñar con la presidencia y a ser la tercera fuerza electoral. Después, ya con Fernando de la Rúa, sin poder que le hiciera sombra, fue dueño y señor hasta que el precipicio estuvo cerca y no pudo evitar caer en sus profundidades.Massa también tiene sueños presidenciales. Llega a su nuevo papel con un jefe de Estado debilitado, sin poder real, y con un jefe de Gabinete ensombrecido al que le hubiera gustado relevar, Juan Luis Manzur, retenido por su influencia sobre los gobernadores peronistas. ¿Le dará la Argentina una oportunidad? ¿O la crisis será más poderosa que sus deseos?Por ahora es un superministro (unificó Economía, Producción, Agricultura y Asuntos Estratégicos) dispuesto a capear el temporal con un proyecto propio. Tendrá que hacerlo con un modelo presidencialista en los hechos atenuado, y con una ambición supervisada de cerca por sus socios políticos: Alberto Fernández más débil que nunca, y la vicepresidenta, Cristina Fernández de Kirchner, jaqueada por la Justicia, pero dispuesta a dar batalla.La tercera pata de la mesa oficial vuelve a presentar un formato novedoso. Lucas Romero, analista político y consultor, así lo plantea: “Seguimos viendo una coalición que ofrece formatos inusuales de funcionamiento. Ya desde el comienzo de este ciclo teníamos un diseño poco convencional, con un desacople entre el poder formal y el poder real. El núcleo de poder más consistente dentro de la coalición estaba liderado por quien iba a ocupar el cargo de vicepresidenta, y el presidente era una figura sin ningún tipo de recurso político para ejercer un liderazgo, no tenía ni votos, ni reconocimiento público, ni un lugar en el partido, ni control territorial, ni alianzas partidarias”.A casi tres años de gobierno, la situación no ha cambiado. “Claramente el desembarco de Massa es una intervención al poder presidencial como consecuencia de todo lo ocurrido, particularmente de la rebeldía presidencial de acordar con el FMI sin el aval de Cristina”, explica Romero.El 24 de agosto de 1994, el presidente Carlos Menem y el convencional radical Raúl Alfonsín día de la firma de la nueva Constitución en el Palacio de Urquiza, en Entre RíosSi la crisis puede ser una oportunidad para Massa, un “desafío” como enuncia, también podría serlo para el sistema democrático argentino, fatigado de tanto presidencialismo made in Latinoamérica. ¿Pero estamos como para soñarnos semipresidencialistas o parte de un gobierno a la europea, con un primer ministro al frente? Parece difícil. “Como nunca, en este ciclo la mayor centralidad del proceso la tiene la vicepresidenta –insiste Romero–. Si a ello se lo puede llamar semipresidencialista, entonces es eso. Pero por Massa, no hay margen. No tiene liderazgo parlamentario ni control sobre todos los dispositivos gubernamentales. Es un interventor de Cristina en un área sensible del gobierno: la economía”.Alberto Fernández recibió en Casa Rosada al flamante ministro de economía, Sergio Massa (Presidencia/)Juan Negri, máster en Ciencias Políticas, docente de la Universidad Torcuato Di Tella, prefiere hacer una distinción entre los sistemas de gobierno parlamentarios y presidencialistas. “En Europa, donde predominan los primeros, ha habido ejemplos de primeros ministros, jefes de gobierno muy fuertes que han dominado la política de su país. Por ejemplo, Margaret Thatcher, Helmut Kohl o mismo Angela Merkel en Alemania, Felipe González en España. Pero son ejemplos totalmente distintos. Son jefes de gobierno, líderes políticos, líderes de su partido, apoyados por una mayoría parlamentaria que los eligió expresamente, así que no son ejemplos trasladables. Massa no responde al Parlamento, y no es el jefe de gobierno. Es un ministro al que le dieron muchas áreas”. También afirma que “es más un interventor que un primer ministro”, pero especula con que “si le va bien y empieza a tener visibilidad y a opacar al presidente, ahí sí puede ser que termine pareciéndolo”.Más parecido al modelo Massa, Negri también cita la experiencia como superministro de Domingo Cavallo, y agrega la trayectoria recorrida por el brasileño Fernando Henrique Cardoso, que como ministro de Hacienda fue el responsable de instrumentar el Plan Real, programa que le permitió a Brasil aplanar la inflación. Pero que a diferencia de Cavallo, sí pudo ser presidente. Su éxito en tiempos de Itamar Franco, le permitió en 1995 pelear y ganar la presidencia.Fernando Henrique Cardoso (Michelle Mishina Kunz / nYT/)Para Facundo Cruz, politólogo, docente universitario y autor entre otros libros de La gente vota, con la llegada de Massa al gabinete estamos lejos de atenuar el presidencialismo. “La entrada de Massa no va a cambiar el sistema político argentino. Seguiremos teniendo un presidencialismo de coalición. Todavía no es seguro que concentre todas las decisiones y Alberto deje de lado la gestión de los asuntos públicos y de la política. Tenemos antecedentes de otros ministros que llegaron al gabinete con peso propio, trayectoria, con liderazgo, y cada uno de ellos terminó mermando su posicionamiento público y su poder al punto de que Fernández se encargó de limar bastante la centralidad que tenían. Todos pasaron sin pena ni gloria por el gabinete. Massa puede ser uno más de ellos. Como también puede convertirse en una persona central en torno a la que giren todas las decisiones del gobierno. Eso todavía no lo sabemos, hay que ser pacientes”, resume. Y hace una distinción: “Otra cosa hubiera sido si Massa asumía también la jefatura de Gabinete”.El espíritu y la letraLa reforma constitucional de 1994 nació de un acuerdo político entre Carlos Menem, que buscaba su relección, y Raúl Alfonsín, que en nombre de la oposición aceptó el pacto como un atajo para modernizar la Argentina. El ideal del jefe radical era atenuar el presidencialismo con un modelo parlamentario híbrido, a través de la figura del jefe de Gabinete. Pero el dicho nunca se transformó en hecho.En su Manual de Derecho Constitucional, el constitucionalista Daniel Sabsay, destaca que el capítulo cuarto, artículos del 100 al 107 de la reformada Constitución Nacional, donde se desarrollan los atributos concernientes a la figura del jefe de Gabinete, llama la atención justamente porque su inclusión se da en el marco de un régimen que sigue siendo presidencialista.“La fuente fundamental de nuestra forma de gobierno ha sido la Constitución de los Estados Unidos. en la cual el Poder Ejecutivo tiene como principal característica su carácter unipersonal o monocrático. Es decir que este modelo clásico no admite otro ocupante en el poder administrador que se sume al primer mandatario”, precisa Sabsay. De hecho, el vicepresidente es una suerte de “funcionario de reserva”, que solo accederá al Ejecutivo para “reemplazar a su titular en caso de acefalía transitoria o permanente”, aclara. Tan lejos la palabra de lo que en los hechos sucede con Cristina Kirchner en ese puesto.En lo que a la llegada del jefe de Gabinete al organigrama gubernamental se refiere, Sabsay señala en su manual que “estaríamos en presencia de un elemento parlamentario enclavado en el interior de nuestro sistema presidencialista, que viene a agregarse a la institución ministerial”. Y que aunque parezca –por el hecho de que ejecuta el presupuesto, por ejemplo– no es el responsable político de la administración del país (sigue siendo el presidente) y su suerte está atada a la decisión del primer mandatario, que tiene la potestad de su nombramiento y remoción, ya que la moción de censura del Congreso nunca fue usada y explican los expertos que sería difícil de implementar. De acuerdo a lo que especifica la Carta Magna “se acerca más a la figura de un ministro coordinador que a la de jefe de Gabinete de Ministros” por lo que “no nos encontramos con el primer ministro de un régimen parlamentario, ni con una modalidad intermedia que atenúe el presidencialismo”. Así resulta que “la Constitución ha instruido un ministro favorito que nacerá y morirá en el contexto del humor o el odio del presidente, a cuya suerte ha sido políticamente anclado”.En este sentido, Massa zafa de estas consideraciones al no ser ungido, a su pesar, jefe de Gabinete. Pero ¿podría ser considerado un virtual primer ministro? Sabsay detalla que “tanto en el parlamentarismo como en el semipresidencialismo, el primer ministro es una institución independiente de la voluntad del jefe de Estado, cuya permanencia está ligada a la decisión del Parlamento, que le brinda o retira la confianza en función de su composición política interna. Es por lo tanto, un órgano independiente, con responsabilidad política propia y ocupa un lugar en el andamiaje del poder”. A la vista, se infiere entonces que la figura de Massa no se encuadra tampoco bajo estos parámetros.Pero más allá de la letra de sus textos, está el análisis político. Resume Sabsay: “La reforma hace una construcción tramposa, gatopardista. Quedó como una mera aspiración. El presidente es el jefe de Estado y el jefe de gobierno y el responsable político de la administración pública. Por lo tanto Massa puede ser removido en cualquier momento sin necesidad de fundamentación alguna. Es un gigante con pies de barro”.La gran incógnitaSergio Berensztein, reconocido analista político, rescata la experiencia de finales del delarruísmo para convertir al jefe de Gabinete en una figura más parecida a la del primer ministro. “En 2001, antes de la elección –revive–, cuando era obvio que perdía el radicalismo, el peronismo le propuso al gobierno un acuerdo para que le entregue la jefatura de Gabinete, pero no ocurrió”. De haber sido así, tal vez otra hubiera sido la historia.Lejos de aquellos tejes y manejes, Manzur llegó a la jefatura de Gabinete buscando otros consensos. Para Berensztein “esa elección implicó el corrimiento del albertismo y a los gobernadores poniendo a un primus inter pares”. Pero hubo una realidad que sepultó las intenciones iniciales: Alberto Fernández, tratando de “ratificar su proyecto personal”, terminó “rodeándolo y quitándole volumen”. Y así fue como “tratando de defenderse, se autodestruyó”.“No se dio cuenta –detalla– que si ampliaba la coalición y dejaba que los gobernadores lo ayudaran, iba a estar mejor. El proceso de debilitamiento y de autodestrucción se aceleró, lo que se puso de manifestó con la salida de Guzmán, cuando Alberto se resiste a la entrada de Massa y termina de debilitarse totalmente. Lo que siguió fue el breve paso por Economía de Silvina Batakis, que ahondó la crisis. Consecuencia de todo esto, hoy el Presidente se encuentra desplazado y no sabemos cómo va a reinventar su liderazgo. De intentar con Massa lo mismo que hizo con Manzur, eso puede significar el fin de la coalición, el fin del gobierno”.Ni jefe de Gabinete, ni primer ministro. Massa dice que no es ni superministro ni mago, ni salvador. Sin embargo, trabaja para que se lo vea como lo nuevo cuando en realidad es parte de la coalición de gobierno desde el minuto cero. Y ya tenía un lugar estratégico en el poder. La sobreexpectativa tiene sus riesgos. “Hacerle creer a todo el mundo que él tiene la posibilidad y la capacidad de cambiar las cosas, puede terminar jugándole en contra. No está en absoluto claro que él tenga los instrumentos, la capacidad, el espacio, como para hacer una diferencia proporcional a la expectativa que está generando. Sobre todo porque no tiene el control presupuestario y los gobernadores no se van a alinear automáticamente porque no quieren pagar el costo de la corrección fiscal que se avecina”.

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